SISTEMA CONSTITUCIONAL ESPAÑOL.
Antecedente histórico.
Existen en la reciente historia de España dos momentos de especial trascendencia en la preocupación por adecuar eficazmente el ordenamiento jurídico a la norma constitucional. Se trata, como es sabido, del establecimiento de una jurisdicción específicamente constitucional llevada a cabo primero por la Constitución republicana de 1931 y en la actualidad por la de 1978. Los materiales de trabajo reunidos aquí han sido distribuidos en estos dos grandes apartados.
El problema de la constitucionalidad del ordenamiento y, consiguientemente, el de los modos de exigibilidad de tal adecuación, ha existido también en otros períodos de nuestra historia. Como primer antecedente se cita el Proyecto de Constitución federal de la República española de julio de 1873. Incluso en épocas no constitucionales, como la dictadura del general Primo de Rivera o el período franquista, hubo, paradójicamente, intentos de establecer algo parecido a un control de constitucionalidad.
Por otra parte, la defensa jurisdiccional específica de las libertades públicas se remonta, al parecer, mucho más atrás en el tiempo.
Sin embargo, y a pesar de unos y otros antecedentes, hasta 1931 no se plantea en España la existencia de una jurisdicción constitucional con las características suficientes para ser llamada así.
Sistema español de justicia constitucional.
La Constitución tiene como una de sus notas más características, la voluntad de eficacia como norma jurídica fundamental. Como consecuencia y como instrumento básico para esa eficacia, se acogió un Tribunal Constitucional, regulado en un Titulo IX. El Tribunal Constitucional, nace como una de las piezas claves del sistema de organización y distribución del poder, siendo su función primordial, actuar como “intérprete supremo de la Constitución” (art.1 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).
El Derecho Constitucional europeo tuvo en el periodo de entre guerras un gran desarrollo, lo que podemos ver en la creación de Tribunales Constitucionales en las Constituciones checa y austriaca de 1920, siguiendo las teorías de Kelsen.
Este primer modelo de justicia constitucional lo vemos aunque con imprecisiones en la Constitución española de 1931, con la creación del Tribunal de Garantías Constitucionales. El perfeccionamiento constitucional llega con la constitución italiana de 1947 y con la ley fundamental de Bonn (1949). En el momento de elaborarse la vigente Constitución española, el sistema de justicia constitucional concentrado o europeo se encuentra muy consolidado.
Los rasgos más importantes del modelo español de justicia constitucional.
• Destacarse que el Tribunal Constitucional encarna una auténtica jurisdicción, aunque por su naturaleza y funciones no se incardine en el seno del Poder Judicial. El carácter jurisdiccional implica que el Tribunal Constitucional es un órgano independiente y sometido exclusivamente a la Constitución y a su Ley Orgánica, y contando exclusivamente con la Constitución como marco de sus juicios, garantizando así que sus resoluciones están sujetas a Derecho.
• El Tribunal Constitucional está configurado directamente por la Norma Fundamental; la consideración del Tribunal Constitucional como órgano constitucional responde al entendimiento de que dicho órgano forma parte del conjunto de los que son considerados “troncales para la configuración del modelo de Estado”.
• Destaca su naturaleza concentrada, acorde con el modelo de Derecho Comparado en el que se inspira, significa que, el Tribunal Constitucional puede declarar la inconstitucionalidad de las normas con fuerza de ley. Esta nota es la que diferencia de manera más patente la justicia constitucional europea del modelo de los Estados Unidos.
• El Tribunal Constitucional será el único órgano legitimado para declarar la inconstitucionalidad de las normas con fuerza de ley, aunque sea el intérprete supremo de la constitución, el Tribunal Constitucional no es el único órgano que debe aplicar e interpretar la Norma Fundamental.
La Constitución, vincula a todos los poderes públicos y a los ciudadanos (art.9.1). Ello supone que han de ser todos los órganos jurisdiccionales, los que en su actuación diaria apliquen e interpreten la Constitución. El Tribunal Constitucional es el órgano encargado de unificar esa interpretación dado su carácter supremo en el orden constitucional (arts.123.1 Constitución Española y 1 Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).
• Destaca, en definitiva, la amplitud de competencias con que cuenta el Tribunal Constitucional, la función de interpretar la Constitución atendiendo a los diversos tipos de conflictos constitucionales que pueden surgir
El Tribunal Constitucional: composición y organización.
El Tribunal Constitucional es un órgano jurisdiccional y ha de ejercer sus competencias de forma independiente. La naturaleza de su función y la independencia con la que ha de cumplirla son los principios que presiden su composición, organización y funcionamiento. El art.159 de la Constitución Española dispone que el Tribunal Constitucional se compone de 12 miembros, para su designación, la Norma Fundamental ha previsto la participación de los tres poderes del Estado, dando preponderancia al poder legislativo. Los 12 magistrados son nombrados por el Rey a propuesta de los siguientes órganos:
• 4 a propuesta del Congreso de los Diputados.
• 4 a propuesta del Senado.
• 2 a propuesta del Gobierno.
• 2 a propuesta del Consejo General del Poder Judicial.
Esta formación podría hacer pensar que la composición del Tribunal Constitucional deriva sólo y exclusivamente de la mayoría parlamentaria, de ella depende, además del nombramiento de los 8 magistrados designados por la Cámaras, la composición del Gobierno y del Consejo General del Poder Judicial no obstante, ello no es así.
Pero los 8 magistrados propuestos por las Cortes han de serlo con una amplia mayoría cualificada: 3/5 de los miembros de la respectiva Cámara.
El mandato de los magistrados del Tribunal Constitucional es de 9 años, supone que su elección no coincide con las legislaturas así que no hay una relación autocrática entre mayoría parlamentaria y composición del Tribunal Constitucional.
Se ve introducido un tercer correctivo por la Constitución en aras de la independencia de la jurisdicción constitucional: el Tribunal Constitucional no se renueva de manera global. Aunque el mandato de los magistrados es de 9 años, el órgano se renueva por terceras partes; cada 3 años, 4 miembros del Tribunal Constitucional han de ser renovados. A estos efectos, se considera que los magistrados designados por el Congreso, forman 1/3, los 4 del Senado otro tercio y los 2 designados por el Gobierno, junto con los dos presupuestos por el Consejo General del Poder Judicial, constituyen el último tercio.
Toda la configuración del Tribunal Constitucional conduce a que sus miembros sean designados con un amplio margen de consenso entre las fuerzas políticas.
La Constitución, además de intentar garantizar la independencia del Tribunal Constitucional, no deja absoluta libertad a los órganos constitucionales a la hora de seleccionar. La Constitución exige para ser magistrado tres requisitos:
• Una calificación profesional: ser jurista. La Constitución realiza un elenco de las categorías básicas: magistrados, fiscales, profesores de Universidad, funcionarios públicos y abogados.
• Se exige un mínimo de antigüedad: 15 años de ejercicio profesional.
• Difícil de comprobar será la exigencia de “reconocida competencia”.
La independencia de los órganos jurisdiccionales y de sus miembros, y la de los magistrados del Tribunal Constitucional, no depende sólo de la manera en que son designados, sino de cómo se configura su estatuto. La Constitución y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional se han esforzado en garantizar la posición de independencia de los magistrados mediante un conjunto de reglas muy similar al estatuto de los miembros del Poder Judicial. Se puede resumir así:
• Los magistrados del Tribunal Constitucional están sujetos a los principios de independencia e inamovilidad. Supone la imposibilidad de que sean cesados hasta el cumplimiento del mandato de 9 años. Las excepciones son: incompatibilidad, incapacidad o como consecuencia de la exigencia de determinada responsabilidad civil o penal.
• Los magistrados del Tribunal Constitucional están sometidos a un rígido sistema de incompatibilidades muy similar al de los miembros de la carrera judicial. Sistema que se traduce en la prohibición para los magistrados de desarrollar cualquier otra actividad política, profesional, para permitir su exclusiva dedicación a las tareas del Tribunal Constitucional. Una excepción hay que señalar en relación con los miembros del Poder Judicial; a éstos le está prohibida la militancia en partidos políticos o sindicatos, mientras que a los miembros del Tribunal Constitucional no se excluye.
• La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ha excluido la posibilidad de reelección inmediata. El motivo, es evitar posibles “compromisos”. El plazo máximo de 9 años de permanencia en el cargo puede prolongarse hasta un máximo de 3 años más, ello porque la reelección inmediata sí es posible para quienes cesen antes de haber estado 3 años.
• Los magistrados no pueden ser perseguidos por las opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones. Cuentan con fuero especial para la exigencia de responsabilidad penal, ya sólo la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo puede enjuiciarlos.
Organización.
El Tribunal Constitucional está compuesto por 12 miembros. El órgano está presidido por uno de los magistrados, que es elegido, entre ellos, cada 3 años y nombrado por el Rey, siendo posible la reelección. Para la elección del Presidente del Tribunal Constitucional se exige la mayoría absoluta de los votos, en una primera votación, bastando la mayoría simple en la segunda. Al presidente le corresponde: convocar y ordenar las sesiones del Pleno, ordenar el trabajo del Tribunal, ejercer su representación, ostentar la jefatura administrativa, etc.
Existe un Vicepresidente, designado de la misma forma que el presidente. Al vicepresidente le corresponde instituir al presidente, además de presidir una Sala del Tribunal.
Para el ejercicio de sus competencias, el Tribunal Constitucional actúa de tres formas: en Secciones, en Salas o en Pleno. Al Pleno le corresponde resolver todos los asuntos que son competencia del Tribunal, con excepción de los recursos de amparo. No obstante, éstos pueden ser resueltos por el Pleno.
Las Salas resuelven los recursos de amparo. Existen dos Salas, compuestas cada una por 6 magistrados. La Sala Primera la preside el Presidente del Tribunal; la Segunda lo hace el Vicepresidente. No existe especialización de las Salas por razón de materia, sino simple reparto alternativo de asuntos. Hay 4 Secciones, cada una compuesta por 3 magistrados, cuya función es la decisión sobre la admisibilidad de los asuntos.
Para la adopción de acuerdos en cada uno de los órganos del Tribunal, se exige la presencia de 2/3 partes de sus miembros.
Las decisiones se adoptan por mayoría, contando el Presidente, en caso de empate, con voto de calidad. Los magistrados pueden, manifestar sus discrepancias con la mayoría, mediante la formulación de un voto particular.
El Tribunal Constitucional, para el desarrollo de sus funciones, ha de contar con una infraestructura material y personal suficiente. El Tribunal posee 3 Secretarías de Justicia, ocupadas por secretarios de justicia ayudados por los correspondientes oficiales, auxiliares y agentes. Los magistrados cuentan con el apoyo de un cuerpo de letrados que les asisten en su trabajo, bajo la jefatura del Secretario General, que dirige los distintos servicios del Tribunal.
Las competencias del Tribunal Constitucional.
El Tribunal Constitucional cuenta con un amplio elenco de competencias, el conjunto puede resumirse así:
• Control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley, a través del recurso de inconstitucionalidad, cuestiones de inconstitucionalidad y control previo de Tratados Internacionales (art.161.1a, 163 y 95 Constitución Española).
• Protección de Derecho y libertades reconocidos en los art. 14 a 30 Constitución Española, mediante el recurso de amparo (art.161.1b Constitución Española).
• Garantía de la distribución territorial del poder a través de los conflictos de competencia entre el Estado y la Comunidades Autónomas, o la de éstas entre sí.
• Control de constitucionalidad de disposiciones y resoluciones de los órganos de las comunidades Autónomas, mediante las impugnaciones previstas por el art.161.2d Constitución Española.
• Control del reparto de competencias entre los distintos poderes del Estado a través de los conflictos de atribuciones entre órganos constitucionales.
• Garantía de la autonomía local a través de los conflictos que al efecto pueden plantearse contra normas con fuerza de ley.
Este es el elenco que puede ampliarse ya que el art.161.1d de la Constitución Española deja abierta esta puerta, a través de la cual se introdujeron las dos últimas competencias: los conflictos de atribuciones y los conflictos de defensa de la autonomía local. Además el Tribunal Constitucional cuenta con un amplio margen de la Autonomía organizativa.
El Tribunal Constitucional es el intérprete supremo de la Constitución. Único en su orden y con jurisdicción en todo el territorio nacional, ejerce las competencias definidas en el artículo 161 de la Constitución. El Tribunal Constitucional es independiente de los demás órganos constitucionales y está sometido sólo a la Constitución y a su Ley Orgánica.
Las competencias del Tribunal se relacionan en el art. 161 de la Constitución, desarrolladas en el art. 2.1 de su Ley Orgánica. Se trata de una enumeración abierta, con expresa previsión de que el Tribunal conocerá de las demás materias que le atribuyan la Constitución o las leyes orgánicas.
El sistema de competencias jurisdiccionales atribuidas en la actualidad al Tribunal Constitucional es el siguiente:
a) Control de constitucionalidad de normas con rango de ley, sean del Estado o de las Comunidades Autónomas. Este control se realiza a través del recurso de inconstitucionalidad y de la cuestión de inconstitucionalidad. El primero es un recurso directo y abstracto, promovido por el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados o Senadores y los Gobiernos y Parlamentos autonómicos. De ellos conocen el Pleno y las dos Salas del Tribunal.
b) Recurso de amparo por violación de los derechos y libertades referidos en el art. 53.2 de la Constitución. La garantía de las libertades y derechos fundamentales de las personas está encomendada, en primer lugar, a Jueces y Tribunales integrados en el Poder Judicial, a través de las vías y remedios que ofrecen las leyes procesales; si bien la Constitución ha establecido un sistema específico y último de tutela de tales derechos, el recurso de amparo constitucional, que ha residenciado en el Tribunal Constitucional. De esta manera, el Tribunal, se configura como órgano jurisdiccional superior en materia de garantías constitucionales y, por ende, último garante de los derechos y libertades fundamentales reconocidas en la Constitución. Su conocimiento corresponde en principio a las Salas, que pueden deferirlo a las Secciones. El Pleno conoce de los que le sean elevados por las Salas para un eventual cambio de doctrina y de aquéllos que recabe expresamente para sí.
c) Conflictos constitucionales. Bien entre el Estado y una o más Comunidades Autónomas o de dos o más Comunidades Autónomas entre sí; bien entre órganos constitucionales del Estado. Los primeros pueden ser positivos o negativos; aquéllos tienen por objeto normas sin rango de ley que son expresión de una controversia entre el Gobierno de la Nación y los Ejecutivos autonómicos sobre la distribución constitucional y estatutaria de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas; pueden plantearlos los Ejecutivos estatal y autonómicos. Con los conflictos negativos se trata de resolver la titularidad de una competencia respecto de la que ninguno de los órganos requeridos se estima competente, y puede ser promovido por particulares y por el Gobierno de la Nación. Los conflictos entre órganos constitucionales pueden enfrentar al Gobierno de la Nación, al Congreso de los Diputados, al Senado y al Consejo General del Poder Judicial entre sí, y tienen por objeto la definición de sus respectivas atribuciones de competencia. Asimismo, el Tribunal conoce de las impugnaciones previstas por el artículo 161.2 de la Constitución. De todos estos procesos conoce el Pleno, quien, salvo en el caso de los conflictos entre órganos constitucionales, puede deferir la resolución a las Salas.
d) Conflicto en defensa de la autonomía local, promovido por municipios y provincias con ocasión de leyes o normas con rango de ley, tanto estatales como autonómicas, que lesionen la autonomía local constitucionalmente garantizada. Su resolución corresponde al Pleno, salvo remisión por éste a una de las Salas.
e) Control previo de constitucionalidad de tratados internacionales, a requerimiento de Gobierno, del Congreso o del Senado. Se trata de un procedimiento en el que se pretende evitar la integración en el Derecho español de normas internacionales contrarias a la Constitución. Se han dado dos casos en los que se hizo uso de ésta vía de control del Tribunal. En el primero, la Declaración 1/1992 concluyó que España sólo podía integrar el Tratado de Maastricht si previamente se reformaba el art. 13.2 de la Constitución, como así se hizo (agosto de 1992). Y en el segundo, la Declaración 1/2004 dijo que no hacía falta modificar la Constitución para incorporar el llamado Tratado constitucional de la Unión Europea. Este control es de la exclusiva competencia del Pleno.
f) Anulaciones en defensa de la jurisdicción del Tribunal, a iniciativa del Tribunal y contra cualquier acto o resolución que menoscabe su jurisdicción. Su conocimiento compete al Pleno.
El origen tripartito de los magistrados
De conformidad con el artículo 159.1 CE, en la propuesta de los magistrados intervienen los restantes órganos constitucionales, esto es, el Gobierno, las dos Cámaras de las Cortes Generales del Poder Judicial. En principio esta situación hay que juzgarla de forma positiva, pues como dice García Pelayo, “con ella se acentúa la significación integradora del tribunal”.
Pero, si se atiende al modo específico de cómo se reparten los magistrados entre los distintos órganos constitucionales, el juicio se torna crítico, dado el excesivo peso de los órganos políticos en la elección.
Los doce magistrados son nombrados por el Rey; de ellos, cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados por mayoría de tres quintos de sus miembros; cuatro a propuesta del Senado, con idéntica mayoría; dos a propuesta del Gobierno, y dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial.
Es evidente el hecho de que las relaciones entre los distintos poderes se canalizan en un régimen parlamentario a través de los partidos, puede vislumbrarse la posibilidad, de que un mismo partido, con una significativa mayoría en ambas Cámaras, y que, por ello mismo, a la par forma Gobierno, pueda llegar a controlar completamente el nombramiento de los magistrados constitucionales, lo que pondría en grave peligro esa función de equilibrio constitucional que de algún modo desempeña el Tribunal Constitucional. Y a parte de todo esto, la minusvaloración del Poder Judicial a la hora de la propuesta de los jueces constitucionales.
Esto ha sido constatado comúnmente por la doctrina, la cual ha advertido de la peligrosidad de politización partidista, politización que debe entenderse no como la total ausencia de valoración política de las cuestiones que se someten al Tribunal, sino como la posible metamorfosis de la naturaleza de sus resoluciones, que de ser declaraciones de conocimiento jurídico pasarían a configurarse como expresiones de voluntad política.
Con relación a este tema tan complejo se han efectuado varias reflexiones:
a) En Europa, los órganos de la jurisdicción constitucional se nos presentan como órganos de carácter técnicos, pero, en buena medida, de designación política; en algún caso, como el germano-federal, esas instancias monopolizan el proceso de nombramiento de los integrantes de estos órganos. Y tal circunstancia no ha propiciado una politización partidista de los Tribunales Constitucionales.
b) El Tribunal Constitucional interpreta un Derecho, el cual es constitucional, de claro contenido axiológico y político. Esto se traduce en el hecho de que la interpretación constitucional es una tarea técnica muy delicada, pues requiere no solo de profundos conocimientos jurídicos, sino, que también, de una especial sensibilidad política.
Por todo ello, parece comprensible que los órganos políticos, y aun las mismas clases políticas, deseen hacer oír su voz al momento de la elección de los magistrados, posibilitando al unísono que las personas propuestas, además de un elevado bagaje de conocimientos técnicos- jurídicos, posean cierta sensibilidad política.
c) La peculiaridad de la hermenéutica constitucional se acentúan aún más si cabe frente a la interpretación del resto del ordenamiento jurídico, si atendemos a otro hecho de gran relevancia. Las constituciones de nuestros tiempos no se limitan”, como afirma Cappelletti.
La diferenciación de la interpretación constitucional respecto de las más rígidas y formalistas del derecho positivo ordinario se ha ido acentuando con el devenir del tiempo, al pasarse de una consideración estrictamente formal apoyada en los postulados teóricos de la rigidez constitucional y de la supremacía formal de la Constitución a una concepción sustantiva que atiende prioritariamente a un orden de valores que inspira el sistema constitucional democrático que da vida al Estado social de Derecho de nuestros tiempos, lo que a su vez viene a suponer la defensa de esos valores, la tendencia a maximalizarlos y, a través de ellos, a lograr la cohesión e integración del ordenamiento asentada en ese orden material de valores.
Por último, puede afirmarse, que el Tribunal Constitucional es un órgano que no se limita, como indica Rolla, a aplicar una norma abstracta o a desentrañar de una disposición todos sus significados normativos, sino que, por el contrario, debe “vagliare se le scelte compiute dal legislatore sono compatibiliti con dispozioni constituzionali che, “imprégnate” di valori inmediatamente policiti, appaiono strutturalmente finalizzate al conseguimento di obiettivi políticamente rilevanti”.
En conclusión sobre esta reflexión sobre la hermenéutica constitucional es que la actividad interpretativa del Juez Constitucional, a veces, se aproxima más a la actividad del legislador y del hombre de gobierno que a la de los jueces ordinarios.
De acuerdo con De Esteban en la inconveniencia de una concepción “purista y asexuada” de los magistrados, lo que no debe entenderse en el sentido de que propugnemos una perfecta sintonía del Tribunal con las mayorías parlamentarias en cada momento dominantes; sería un grave error para el cumplimiento de sus muy delicadas funciones de equilibrio institucional, que dimanan en ocasiones, del cumplimiento de rol básico: la preservación de la constitucionalidad.
Y es que la legitimidad constitucional del órgano encargado de garantizar y salvaguardar la Constitución no puede ser cuestionada por la ausencia de una vinculación directa de sus integrantes con el cuerpo electoral. La legitimidad del Tribunal, a nuestro juicio, no deriva de su elección popular, sino de la función que desempeña: la custodia de la Constitución. Estamos, pues, ante lo que podríamos considerar una legitimación “secundum quid”.
Los mecanismos de freno frente a la politización partidista.
La Constitución de 1978 , al igual que la LOTC que la desarrolla en esta materia, han previsto un conjunto de frenos u obstáculos que tienden a oponerse, o al menos a armonizar, el peligro de vinculación partidista de los magistrados constitucionales, que puede cernirse sobre ellos a la vista del sistema de integración del Tribunal. Los mecanismos legales o constitucionales que orientan en esa dirección son:
1.- La exigencia de la mayoría cualificadas para las propuestas provenientes del Congreso, del Senado y, desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, el Poder Judicial, también del Consejo General del Poder Judicial.
El artículo 159.1 CE exige que los ocho magistrados cuya propuesta corresponde al Congreso y al Senado cuenten, como mínimo, con el respaldo de los tres quintos de los miembros de cada Cámara.
La función de esto es propiciar que las personas propuestas lo sean con un amplio respaldo parlamentario, haciendo necesario el entendimiento entre la mayoría y la oposición.
Todo ello se justifica con la finalidad de incentivar a hacer poco menos que un acuerdo entre las diferentes formaciones parlamentarias.
2.- El largo periodo de desempeño del cargo.
La Constitución ha fijado un periodo muy dilatado para el desempeño del cargo de magistrado constitucional.
El dilatado período de nueve años supone la introducción de un elemento de continuidad que debe posibilitar una cierta coherencia jurisdiccional. Un plazo largo asegura una estimable experiencia por parte de los integrantes del Tribunal, lo que coadyuva positivamente al logro de ese predominio de la racionalidad sobre la pasión que, como significara Sánchez Agesta, debe caracterizar las sentencias de un órgano de esa naturaleza.
3.- La renovación parcial del Tribunal.
El artículo 159.3 CE, en su inciso tercero, completando la opción del constituyente por un dilatado período de ejercicio del cargo, establece una fórmula de clásica, aunque lo ciero es que en el Derecho comparado tan sólo la encontramos en Francia, bien que, desde luego, en Italia la “Corte Constituzionale” no se renueva en bloques, sino conforme se agota el plazo de ejercicio de su función por parte de cada magistrado, lo que también contribuye a evitar un cambio bruscos en la composición del Tribunal, logro que es patente en el caso de la renovación parcial.
Este criterio de la renovación parcial ha sido juzgado por Pierandrei positivamente, al considerar que tal criterio “puó assicurare una possibitá de evolizione e di progresso alla giurisprudenza della corte, nel solco della tradizione”. Y D’ Orazio llega a hablar al respecto de que, con la renovación parcial, el órgano adquiere el carácter técnico de la “perennita”, al no cesar de modo integral en su composición.
Esta opción constitucional puede significar una doble finalidad: de un lado, evita cambios dramáticos en la composición del “interpretes supremos de la Constitución”, impidiendo que un giro en la orientación política de las Cámaras pudiera tener un impacto radical sobre su composición; de otro lado, posibilita, al unísono, que las nuevas mayorías parlamentarias tengan un reflejo atemperado en el perfil del Tribunal.
4.- La irreelegibilidad inmediata de los magistrados.
El artículo 159.3 CE precisa el periodo por el que los magistrados son nombrados y la renovación parcial de aquellos, pero nada dice respecto a si es factible o no la reelección, bien que la cuestión se suscitara en el debate constituyente, en donde se llegaron a postular cuatro formulas diferenciadas: irreelegibilidad absoluta; reelección indefinida; irreelegibilidad inmediata, y limitación de la reelección a una sola vez consecutiva. Las posiciones, obviamente, manifestaban notables divergencias; quizás por lo mismo, el constituyente optara por la más prudente opción: que es el silencio.
La problemática iba a ser resuelta por el artículo 16.2 de LOTC, “Ningún Magistrado podrá ser propuesto al rey por otro periodo inmediato salvo que hubiera ocupado el cargo por plazo no superior de tres años”.
Ya con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución, Alzaga consideraría que las formulas constitucionales italianas y francesas, que optaban por la irreelegibilidad, eran una buena garantía de criterio, ya que con ella se podía impedir que los magistrados constitucionales trataran de agradar a quienes deberían renovar su mandato.
El principio de irreelegibilidad inmediata parece consiguientemente, muy acertado. Se cree que con él se coadyuva a salvaguardar la independencia del Tribunal.
En conexión con este principio, es oportuno recordar la vinculación que se lleva a cabo en la legislación germano-federal entre la irreelegibilidad y la posibilidad de formulación de votos particulares con trascendencia pública.
El instituto de la “dissenting opnion”, admitió en diferentes ordenamientos, como el germano-federal, el austriaco y el yugoslavo, entre otros, se acogen al determinar en el inciso inicial del artículo 164.1 CE que: “Las sentencias del Tribunal Constitucional se publicaran en el “Boletín Oficial del Estado” con los votos particulares (disidentes), si los hubiere”, previsión que desarrolla el articulo 90.2 LOCT en los siguientes términos: “el Presidente y los Magistrados del Tribunal podrán reflejar en un voto particular su opinión discrepante defendida en la deliberación, tanto por lo que se refiere a la decisión como a su fundamentación. Los votos particulares se incorporan en la resolución y, cuando se trate de sentencias o de declaraciones, se publicaran con éstas en el Boletín Oficial del Estado”.
Este tema de los votos particulares y discrepantes es muy controvertido. Rolla nos recuerda que son consideraciones muy diversas, tanto de orden institucional como vinculadas a la propia calidad de la hermenéutica jurídica, las que se han aducido a favor de la publicidad de los juicios discrepantes.
En resumen, la irreelegibilidad inmediata no quiebra la continuidad del Tribunal, pues ésta se halla garantizada por la doble circunstancia del largo periodo de ejercicio del cargo y de la opción por una renovación parcial del órgano. Al unísono, la irreelegibilidad, aunque sea tan sólo inmediata, evita la inercia ínsita a todo proceso de reelección indefinida y soslaya la petrificación del Tribunal y de su doctrina. Por todo ello, contribuye al fortalecimiento de su independencia, y de este modo, contribuye un freno más frente al ya apuntado peligro de vinculación partidista de los magistrado constitucionales.
5.- La cualificación técnico-jurídico para el acceso al Tribunal.
Como recuerda Zagrebelsky, tal circunstancia se explica en base al hecho de que mientras la elección de los jueces constitucionales por órganos de señalada naturaleza política contribuye a la selección de personas dotadas de la necesaria sensibilidad política, la exigencia de esta cualificación garantiza la imprescindible tecnicidad de esos órganos.
Legitimación procesal. Sus requisitos.
La legitimación procesal para recurrir difiere según se trate del recurso directo o del indirecto o cuestión de inconstitucionalidad.
a) En el recurso de inconstitucionalidad.
Dos opciones se presentaban al constituyente a la hora de concretar que órganos debían quedar legitimados para interponer ante el tribunal un recurso de inconstitucionalidad, o la conformación de una suerte de acción popular, a semejanza del modelo formalizado por la Constitución de la Segunda República, o el establecimiento de una legitimación mucho más reducida al estilo de la vigente en los sistemas alemán e italiano.
El artículo 162.1. de la Constitución Española se refiere a esta legitimación, habiendo sido desarrollado por el artículo 32 de la ley de organización del tribunal constitucional. De acuerdo con una interpretación conjunta de una y de otro precepto, cabe decir que la legitimación para impugnar difiere según las normas objeto de recurso.
a) Cuando se trate de estatutos de autonomía y demás leyes del estado, orgánica o en cualquiera de sus formas y disposiciones normativas y actos del estado o de las comunidades autónomas con fuerza de ley, tratados internacionales y reglamentos de las cámaras y de las cortes generales vendrían legitimados para el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad.
b) Contra las leyes, disposiciones o actos con fuerza de ley del estado que puedan afectar a su propio ámbito de autonomía, estarían también legitimados para el ejercicio del recurso, los órganos colegiados ejecutivos y las asambleas de las comunidades autónomas, previo acuerdo adoptado al efecto.
Aunque una interpretación conjunta de ambos preceptos (el de la constitucionalización y el de la ley orgánica del tribunal constitucional) conduce a la conclusión precedente, lo cierto es que la misma es fruto de la decisión adoptada por el legislador en sede orgánica ya que el constituyente se limito a contemplar, en este aspecto concreto una clausula de carácter general que no efectúa distinguió alguno en lo que hace a la legitimación de los órganos estatales.
Como puede comprenderse, la cuestión que mayor controversia había de suscitar era la relativa a la legitimación de los órganos autonómicos, establecida en el artículo 32 de la Ley de Organización Del Tribunal Constitucional en una doble dirección: de un lado reduciendo la capacidad de aquellos órganos para recurrir a las normas con fuerza de ley del estado, y de otro circunscribiendo la legitimación al supuesto en que la ley estatal pueda afectar su propio ámbito de autonomía.
A juicio de Rubio Llorente y Aragon, no solo razones jurídicas, relativas a la existencia de interés legitimo (que no quiere decir, precisaríamos por nuestra parte, interés propio por cuanto, como es doctrina pacifica, la legitimación para promover recursos de inconstitucionalidad es consecuencia del interés general y de la supremacía de la constitución, por lo que como señalara el “tribunal-Sentencia del Tribunal Constitucional 42/1985, del 15 de marzo, la facultad de promover el recurso de inconstitucionalidad se otorga en virtud de la alta cualificación política que resulta del contenido constitucional de quienes son legitimados”, que se da claramente en el gobierno, el defensor del pueblo, congreso y senado, pero no siempre en los órganos de las comunidades autónomas en cuanto a que estos representan intereses parciales.
La solución por la que opto el legislador en sede orgánica suscitaba un problema interpretativo de importancia: cuando había de entenderse que una ley estatal podía afectar el ámbito de autonomía de la comunidad, había de ser lógicamente el propio tribunal quien aclarase esta cuestión, bien que su jurisprudencia haya oscilado desde una primera interpretación restrictiva de la expresión “ámbito propio de autonomía”.
El proceso evolutivo de la jurisprudencia se abre con la sentencia 25/1981, del 14 de julio, parte el juez de la constitución de la consideración de que en el proceso constitucional la legitimación no se establece en términos abstractos, sino que se formula para un actor concreto, en relación con un determinado tipo de acción, referida a su vez a una clase concreta de actos o normas. El tribunal acude más adelante a la diferenciación entre interés general y los intereses propios. Para justificar la restricción de la legitimación de los órganos autónomos. En función de ello es coherente que la legitimación para la interposición del recurso de inconstitucionalidad frente a cualquier clase de leyes o disposiciones con valor de ley corresponda solo a aquellos órganos o fracciones de órganos que por su naturaleza tienen encomendada la tutela de los intereses públicos generales articulo 32 Ley de Organización del Tribunal Constitucional y que la legitimación es conferida a los órganos de las comunidades autónomas, de acción objetivamente ceñida al ámbito derivado de las facultades correspondiente a sus intereses peculiares.
Ya en su sentencia No. 84/1982, del 23 de diciembre se observan los primeros pasos de la evolución precitada. El tribunal rechaza aquí que la legitimación de las comunidades autónomas para interponer el recurso de inconstitucionalidad se halle objetivamente limitada a la defensa de sus competencias, si esta expresión se entiende en su sentido habitual, como acción dirigida a reivindicar la titularidad de una competencia ejercida por otro.
Tal legitimación se extiende objetivamente al ámbito de sus intereses peculiares. Sin embargo la competencia de la comunidad es simplemente el lugar en donde ha de situarse el punto de conexión entre el interés de la comunidad y la acción que se intenta. El tribunal reconoce expresamente que el objetivo de tal acción persigue la pretensión a que da lugar; no es la preservación o delimitación del propio ámbito competencial, sino la depuración objetiva del ordenamiento mediante la invalidación de la norma inconstitucional.
Tras otras sentencias como la No. 26/de 1987 o la 74 de 1987, en las que el tribunal ha sostenido una doctrina análoga, la evolución jurisprudencial ha culminado en la sentencia del tribunal constitucional No. 199/1987, del 16 de diciembre, en ella el alto tribunal entiende que la legitimación de las comunidades autónomas para interponer el recurso de inconstitucionalidad no está al servicio de la reivindicación de una competencia violada, sino de la depuración del ordenamiento jurídico, y en este sentido, dicha legitimación se extiende a todos aquellos supuestos en que exista un punto de conexión material entre la ley estatal y el ámbito competencial autonómico, lo cual a su vez, no puede ser interpretado restrictivamente.
En definitiva la comunidad autónoma que recurre contra una ley del estado, está legitimada para actuar no solo en defensa de su propia competencia en materia, sino también para la depuración objetiva del orden jurídico que regula, en la medida en que el ejercicio o despliegue de las funciones que le correspondan pueda verse afectado por la norma recurrida.
En conclusión de todo ello es que la exigencia especifica de posible afectación “a su propio ámbito de autonomía”, no puede ser interpretada de forma restrictiva, sino a favor del reconocimiento de la legitimación. Esta conclusión no puede conducirnos a pensar que la legitimación para recurrir tiene como único cometido la depuración objetiva del ordenamiento jurídico, abstracción hecha de cualquier otra consideración. La legitimación prevista para este recurso tiene mucho que ver con otra finalidad: instrumentalizar a su paso la defensa del orden constitucional de competencias entre el estado y las comunidades autónomas.
En la cuestión de inconstitucionalidad.
El artículo 163 de la Constitución Española establece: cuando un órgano judicial considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la constitución, planteara la cuestión ante el tribunal constitucional en los supuestos en la forma y con los efectos que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos.
El artículo 35.1, de la Ley de Organización del Tribunal Constitucional norma del capítulo dedicado a la cuestión de inconstitucionalidad se limita a precisar en relación con el precepto constitucional, que el juez o tribunal podrá actuar de oficio o a instancia de parte.
El planteamiento de una cuestión de esta naturaleza es una prerrogativa exclusiva e irrevisable del órgano judicial, conferida como cauce procesal para resolver las dudas que el mismo pueda tener acerca de la constitucionalidad de una ley que se revela de influencia decisiva en el fallo a dictar sentencia No. 148/1986, de fecha 25 de noviembre.
Como el tribunal constitucional se ha encargado no obstante de precisar sentencia No. 878/1987, del 8 de julio, que el artículo 35 de la Ley de Organización del Tribunal Constitucional no obliga al órgano jurisdiccional correspondiente a plantear la cuestión de inconstitucionalidad propuesta por las partes por lo que si el órgano jurisdiccional no alberga dudas sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada no habrá de plantear la cuestión de inconstitucionalidad.
Mediante esta técnica se consigue asegurar la efectividad de la constitución, como ley suprema, en cualquier conflicto jurídico planteado, sin que dependa la intervención del tribunal constitucional de órganos exclusivamente políticos, de este modo, cualquier persona que sea parte de una litis puede plantear en el proceso el incidente de inconstitucionalidad para que en su caso el órgano jurisdiccional lo eleve ante la jurisdicción constitucional.
La intervención del juez de paz o tribunal ordinario, decisiva en el planteamiento de la cuestión supone algo así como una especie de filtro que evita los efectos nocivos que indiscutiblemente tendría una legitimación popular en vía de acción directa.
El artículo 35 de la Ley de Organización del Tribunal Constitucional obliga al órgano judicial en un momento en todo caso anterior a la adopción de su decisión definitiva mediante el correspondiente auto, a oír a las partes (además también de al ministerio fiscal para que en un plazo común e improrrogable de 10 días puedan alegar lo que deseen sobre la pertinencia de plantear la cuestión de inconstitucionalidad.
La configuración de las cuestiones de inconstitucionalidad como instrumento cuya utilización depende exclusivamente de la libre voluntad del órgano judicial, sin intervención alguna del poder dispositivo de las partes, podría conducir a minimizar la importancia de la audiencia a que alude el artículo 35.2., reduciéndola a un simple trámite, carente de más trascendencia que la de su obligatoria concesión.
Sin embargo el juez constitucional ha considerado esta concepción como errónea (sentencia del tribunal constitucional No. 166/1986 del 19 de diciembre), por cuanto que a su juicio dicho tramite tiene el doble objetivo de garantizar la audiencia de las partes y del ministerio fiscal ante una posible decisión judicial de tanta entidad como es abrir un proceso de inconstitucionalidad y poner a disposición del juez un medio que le permita conocer la opinión de los sujetos interesados con el fin de facilitar su reflexión sobre la convivencia o no de proceder a la apertura de dicho proceso.
En definitiva el trámite de audiencia a las partes pretende sustancialmente recabar la colaboración de las partes en el proceso de formación de la decisión del juzgador a-quo, y ellos no solo para las alegaciones de las partes puedan contribuir a aclarar en uno y otro sentido las dudas sobre el juez sobre la presunta inconstitucionalidad de la norma; sino también en el caso en que el juez pueda proceder a una más exacta delimitación del objeto en cuestión.
Tanto el artículo 163 de la Constitución Española como el artículo 135 de la ley de organización del tribunal constitucional establecen una serie de exigencias para que la cuestión pueda ser planteada y son:
1. La intervención del juez o tribunal ordinario que debe albergar una duda razonable acerca de la constitucionalidad de la norma. Ver sentencia No. 17 del 1 de junio del 1981.la cual ha interpretado que la regulación constitucional y legal de la cuestión no requiere como condición necesaria para su planteamiento como ocurre en otro sistema una cuestión suscitada por alguna de las partes en el proceso.
2. La ineludibilidad de que la norma sobre la cual se sustenta una duda sea aplicable al caso en relación con este requisito el guardián de la constitución ha reconocido que el órgano judicial que plantea la cuestión en principio es el competente para determinar cuáles son efectivamente las normas aplicables al caso que ha de decidir limitándose el control del tribunal constitucional sobre este requisito.
3. La exigencia de la validez de la norma cuestionada dependa el fallo del proceso en que la cuestión se suscita circunstancia que explica que el órgano judicial haya de plantear la cuestión según el artículo 35 de la ley de organización del tribunal constitución.
En efecto el alto tribunal una vez recibidas las actuaciones puede rechazar, en trámite de admisión mediante auto y sin otra audiencia que la del fiscal general del estado la cuestión de inconstitucionalidad cuando faltaren las condiciones procesales o fuere notoriamente infundada la cuestión suscitada.
Como puede comprenderse las razones sustantivas o de fondo que pueden desencadenar la inadmisibilidad de una cuestión se compendian en esa previsión legal de que la cuestión fuere notoriamente infundada. Pronunciamientos del tribunal sentencia No. 389 del 29 de octubre de 1990; 93 del 12 de marzo de 1991; 27 del 14 de febrero de 1991.
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