Carlos Felipe B.Socio director y fundador
El control de las fronteras constituye una de las manifestaciones más importantes de la soberanía de un Estado. Todo país tiene el derecho de decidir quién puede ingresar, permanecer o salir de su territorio, así como de establecer políticas migratorias destinadas a proteger su seguridad, salud pública y orden interno.
Sin embargo, ese poder no es absoluto. En el Derecho Internacional contemporáneo, la soberanía estatal coexiste con obligaciones derivadas de tratados internacionales, normas consuetudinarias y principios de derechos humanos que limitan la forma en que los Estados pueden ejercer el control fronterizo.
La pandemia de COVID-19, los conflictos armados, las crisis migratorias y las amenazas a la seguridad nacional han reavivado el debate sobre una pregunta fundamental: ¿puede un Estado cerrar completamente sus fronteras?
La respuesta es que sí puede imponer restricciones al ingreso y salida de personas, pero dichas medidas deben respetar el Derecho Internacional y no pueden desconocer obligaciones internacionales asumidas por el Estado.
La soberanía sobre el territorio
El principio de soberanía constituye uno de los pilares del Derecho Internacional Público.
La Carta de las Naciones Unidas, en su artículo 2, reconoce la igualdad soberana de los Estados y el principio de no intervención en los asuntos internos.
De este principio se desprende que cada Estado posee competencia para controlar:
- Su territorio.
- Sus fronteras.
- El ingreso y salida de personas.
- La permanencia de extranjeros.
- Sus políticas migratorias.
Esta facultad ha sido reconocida históricamente como un atributo esencial del Estado.
¿Existe un derecho internacional a ingresar libremente a cualquier país?
No.
El Derecho Internacional no reconoce un derecho general de los extranjeros a ingresar libremente al territorio de otro Estado.
Como regla general, corresponde a cada Estado decidir:
- Qué extranjeros pueden ingresar.
- Cuáles requisitos migratorios exigir.
- Qué categorías de visas establecer.
- En qué casos negar la entrada.
Esta facultad forma parte del ejercicio legítimo de la soberanía nacional.
La Constitución de la República Dominicana
La Constitución de la República Dominicana reconoce la soberanía nacional como fundamento del Estado y atribuye a las autoridades la competencia para proteger el territorio y controlar las fronteras.
Asimismo, el artículo 46 establece que la entrada, permanencia y salida de extranjeros estarán sujetas a la Constitución, las leyes de migración y los tratados internacionales ratificados por el Estado.
De igual forma, el artículo 26 dispone que la República Dominicana reconoce y aplica las normas del Derecho Internacional y los tratados internacionales válidamente ratificados.
Esto significa que el control fronterizo debe ejercerse conforme tanto al derecho interno como a las obligaciones internacionales asumidas por el país.
La Ley General de Migración
La Ley núm. 285-04 General de Migración regula el ingreso, permanencia y salida de extranjeros del territorio dominicano.
Esta ley faculta al Estado para:
- Controlar los puestos fronterizos.
- Exigir visas cuando corresponda.
- Negar el ingreso por razones legales.
- Deportar a personas en situación migratoria irregular conforme al debido proceso.
- Adoptar medidas para proteger la seguridad nacional.
Estas competencias reflejan el ejercicio legítimo de la soberanía migratoria.
¿Puede un Estado cerrar totalmente sus fronteras?
En determinadas circunstancias, sí.
Un Estado puede restringir temporalmente el ingreso de personas cuando existan razones legítimas como:
- Emergencias sanitarias.
- Conflictos armados.
- Amenazas a la seguridad nacional.
- Terrorismo.
- Desastres naturales.
- Protección del orden público.
Durante la pandemia de COVID-19 numerosos Estados suspendieron vuelos internacionales, limitaron el ingreso de extranjeros o cerraron parcialmente sus fronteras.
Estas medidas fueron ampliamente aceptadas por la comunidad internacional siempre que respondieran a criterios de necesidad, proporcionalidad y temporalidad.
Los límites del Derecho Internacional
Aunque los Estados poseen amplias facultades para controlar sus fronteras, existen límites jurídicos.
Las restricciones migratorias deben respetar obligaciones derivadas de tratados internacionales, especialmente en materia de derechos humanos.
Entre esos límites destacan:
Principio de no discriminación
Las restricciones no deben fundarse exclusivamente en motivos de:
- Raza.
- Nacionalidad cuando carezca de justificación objetiva.
- Religión.
- Sexo.
- Origen étnico.
Las diferencias de trato deben responder a criterios razonables y compatibles con el Derecho Internacional.
Principio de proporcionalidad
Toda limitación al ingreso debe ser adecuada para alcanzar un objetivo legítimo.
Las medidas excesivas o permanentes pueden resultar incompatibles con los estándares internacionales.
Temporalidad
Las restricciones excepcionales deben mantenerse únicamente mientras subsistan las circunstancias que las justifican.
Una medida inicialmente válida puede perder legitimidad si permanece indefinidamente sin justificación.
El principio de non-refoulement
Uno de los límites más importantes al control fronterizo es el principio de no devolución (non-refoulement).
Este principio, reconocido en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y ampliamente considerado parte del Derecho Internacional consuetudinario, prohíbe devolver a una persona a un país donde su vida, libertad o integridad corran peligro por motivos como:
- Persecución.
- Conflictos armados.
- Tortura.
- Tratos crueles o inhumanos.
En consecuencia, un Estado no puede invocar simplemente el cierre de sus fronteras para desconocer las obligaciones internacionales relativas a la protección de refugiados cuando estas resulten aplicables.
¿Puede un Estado impedir que sus propios nacionales regresen?
En principio, no.
El artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce que nadie podrá ser privado arbitrariamente del derecho a entrar en su propio país.
De igual manera, el artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos protege la libertad de circulación y reconoce el derecho de toda persona a ingresar al Estado del cual es nacional.
Por ello, aun cuando un Estado restrinja el ingreso de extranjeros, normalmente debe permitir el retorno de sus propios ciudadanos.
Derecho comparado
Corte Internacional de Justicia
La Corte Internacional de Justicia ha reconocido reiteradamente que el control del territorio constituye una expresión de la soberanía estatal.
No obstante, ese ejercicio debe desarrollarse conforme a las obligaciones internacionales libremente asumidas por cada Estado.
Corte Interamericana de Derechos Humanos
La Corte Interamericana ha sostenido que los Estados tienen competencia para definir sus políticas migratorias.
Sin embargo, dichas políticas deben respetar los derechos humanos y garantizar el debido proceso cuando afecten a personas migrantes.
La soberanía migratoria no excluye el control de convencionalidad respecto de las medidas adoptadas.
Tribunal Europeo de Derechos Humanos
El Tribunal Europeo también ha reconocido el amplio margen de apreciación de los Estados para controlar sus fronteras.
Sin embargo, ha declarado incompatibles con el Convenio Europeo determinadas expulsiones colectivas, devoluciones automáticas o restricciones que vulneran derechos fundamentales.
¿Qué ocurre en situaciones de emergencia?
Las emergencias nacionales permiten adoptar medidas extraordinarias, pero estas tampoco eliminan completamente las obligaciones internacionales.
Las restricciones deben cumplir criterios como:
- Legalidad.
- Necesidad.
- Proporcionalidad.
- Temporalidad.
- No discriminación.
Estos principios han sido reiterados por diversos organismos internacionales durante crisis sanitarias y humanitarias.
República Dominicana y el control fronterizo
Como Estado soberano, la República Dominicana posee la facultad de controlar el ingreso y permanencia de extranjeros mediante la aplicación de la Constitución, la Ley General de Migración y demás normas internas.
No obstante, el ejercicio de estas competencias debe realizarse respetando los tratados internacionales ratificados por el país, especialmente aquellos relacionados con derechos humanos, protección internacional y debido proceso.
Ello implica que las decisiones migratorias deben adoptarse dentro del marco del Estado de Derecho y conforme a las obligaciones internacionales vigentes.
La soberanía y los derechos humanos deben coexistir
El Derecho Internacional reconoce ampliamente que los Estados tienen el derecho de proteger sus fronteras y definir sus políticas migratorias. No obstante, ese poder no es ilimitado. La soberanía estatal convive con obligaciones internacionales que buscan garantizar la dignidad humana, la protección de los refugiados, el respeto al debido proceso y la prohibición de prácticas discriminatorias.
En consecuencia, un Estado puede restringir o incluso cerrar temporalmente sus fronteras cuando existan razones legítimas de seguridad, salud pública o interés nacional, pero dichas medidas deben ser compatibles con la Constitución, la legislación interna y los compromisos internacionales asumidos. El verdadero desafío consiste en equilibrar el ejercicio de la soberanía con el respeto a los derechos fundamentales que caracterizan al Derecho Internacional contemporáneo.