Construir dentro de un área protegida no es jurídicamente equivalente a desarrollar un proyecto en cualquier otro inmueble del territorio nacional. En República Dominicana, las áreas protegidas están sometidas a un régimen especial que nace de la propia Constitución, de la Ley núm. 64-00 General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales y de la Ley núm. 202-04 Sectorial de Áreas Protegidas.
Por eso, cuando aparece una vivienda, una villa, un complejo turístico, una carretera interna o cualquier otra estructura levantada irregularmente dentro de una zona protegida, la responsabilidad no necesariamente recae únicamente sobre quien físicamente realizó la obra. Dependiendo de los hechos, pueden quedar involucrados propietarios, promotores, empresas constructoras, técnicos, intermediarios, funcionarios públicos y otras personas que hayan autorizado, financiado, facilitado o participado en la intervención.
¿Qué hace diferente a un terreno ubicado dentro de un área protegida?
La Constitución dominicana otorga a estos espacios una protección particularmente fuerte. Su artículo 16 establece que las unidades de conservación que integran el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, junto con los ecosistemas y especies que contienen, constituyen bienes patrimoniales de la Nación y tienen carácter inalienable, inembargable e imprescriptible. Además, sus límites solamente pueden ser reducidos mediante una ley aprobada con mayoría calificada del Congreso Nacional.
A esto se suman los artículos 66 y 67 de la Constitución, que reconocen como derechos colectivos la conservación del equilibrio ecológico y la protección del medioambiente, y obligan al Estado a prevenir el deterioro ambiental, imponer las sanciones correspondientes y exigir la reparación de los daños causados.
Por tanto, cuando una construcción afecta un área protegida, el conflicto deja de ser únicamente urbanístico o inmobiliario. También puede convertirse en un problema constitucional, ambiental, administrativo, civil e incluso penal.
¿Tener un título de propiedad permite construir libremente?
La existencia de un certificado de título no significa que el propietario tenga libertad absoluta para desarrollar cualquier proyecto dentro del inmueble.
La Ley núm. 202-04 reconoce que pueden existir terrenos privados dentro de áreas protegidas. Su artículo 9 mantiene determinados derechos de propiedad previamente registrados, pero somete esos inmuebles al régimen especial de protección ambiental.
El Tribunal Constitucional ha sido particularmente claro sobre esta cuestión. En la Sentencia TC/0173/18 conoció una acción contra el artículo 9 de la Ley núm. 202-04 y sostuvo la compatibilidad de esas restricciones con el derecho de propiedad. La propiedad subsiste, pero su ejercicio está sujeto a la función social y a las exigencias derivadas de la protección ambiental.
Más recientemente, el propio Tribunal Constitucional ha reiterado que la declaratoria de área protegida no elimina necesariamente un derecho de propiedad previamente reconocido, pero sí modifica el régimen de utilización del inmueble.
Esto significa que ser propietario no equivale automáticamente a tener derecho a construir.
¿Entonces puede existir propiedad privada dentro de un parque o área protegida?
Puede existir, dependiendo de la historia jurídica del inmueble y de las condiciones previstas por la legislación. La Ley núm. 202-04 reconoce expresamente determinados terrenos de dominio privado con títulos registrados antes de la entrada en vigor de la Ley General de Medio Ambiente.
Sin embargo, reconocer la titularidad no significa liberar el terreno del régimen ambiental.
La diferencia es fundamental: una persona puede ser propietaria del inmueble, pero el uso que puede darle estará condicionado por la categoría de manejo del área protegida, su plan de manejo y las autorizaciones ambientales correspondientes.
En otras palabras, el certificado de título responde a la pregunta “¿de quién es el inmueble?”, pero no necesariamente a la pregunta “¿qué puede construirse allí?”.
¿Quién responde cuando el propietario ordena una construcción ilegal?
Cuando el propietario es quien promueve, financia o autoriza directamente la construcción, su responsabilidad puede resultar evidente si la obra viola las restricciones aplicables.
Pero la responsabilidad deberá analizarse conforme a la conducta concreta. No basta simplemente con aparecer registrado como titular del inmueble para concluir automáticamente que esa persona cometió un delito.
Será necesario establecer si conocía la construcción, si la autorizó, si la financió, si obtuvo beneficios de ella o si tenía capacidad para impedirla y permitió conscientemente su ejecución.
En determinados casos, además de las consecuencias ambientales y administrativas, pueden entrar en juego las disposiciones penales de la Ley núm. 64-00 cuando la intervención produce daños dentro del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
¿Puede responder la empresa constructora?
La empresa constructora tampoco queda automáticamente al margen alegando que simplemente ejecutaba instrucciones del propietario.
Cuando una sociedad participa conscientemente en una intervención prohibida o desarrolla una obra en violación de permisos, licencias o restricciones ambientales, puede surgir responsabilidad conforme al régimen aplicable a las personas jurídicas.
La Ley núm. 64-00 contempla responsabilidad de las personas jurídicas por determinados hechos ambientales cometidos dentro de su actividad empresarial, especialmente cuando intervienen decisiones de sus órganos directivos, se utilizan recursos de la empresa y la actuación se realiza en beneficio o interés de la organización.
Por eso, una investigación seria puede examinar tanto al promotor del proyecto como a la empresa que efectivamente ejecutó la obra.
¿Y el arquitecto o ingeniero que diseñó o dirigió la construcción?
La responsabilidad del profesional dependerá de su participación concreta.
Un arquitecto que únicamente elaboró un diseño sin conocer la ubicación real del inmueble no se encuentra necesariamente en la misma posición que un profesional que sabía que el proyecto estaba dentro de un área protegida y aun así dirigió técnicamente la intervención.
En estas situaciones resulta importante establecer qué información tenía el profesional, cuál era su función, qué documentos revisó, qué autorizaciones conocía y hasta dónde llegó su intervención.
La responsabilidad penal es personal y debe probarse individualmente. No puede atribuirse únicamente por la profesión ejercida.
Sin embargo, en proyectos complejos, los técnicos pueden convertirse en piezas importantes para determinar cómo fue concebida y ejecutada la obra.
¿Qué ocurre con quien vende terrenos dentro de un área protegida prometiendo que “se puede construir”?
Este escenario también merece atención.
Una cosa es vender válidamente un derecho de propiedad reconocido y otra muy diferente comercializar terrenos ocultando deliberadamente restricciones ambientales o asegurando a compradores que pueden desarrollar proyectos que legalmente no son autorizables.
Dependiendo de las circunstancias, podrían aparecer problemas de responsabilidad contractual, civil, administrativa o incluso penal si existieron engaños relevantes.
Por eso, en operaciones inmobiliarias dentro o cerca de áreas protegidas, la debida diligencia no debe limitarse a verificar el certificado de título.
También debería comprobarse la ubicación georreferenciada del inmueble, la categoría de protección aplicable, el plan de manejo correspondiente, las restricciones de uso y la viabilidad ambiental del proyecto.
¿Un permiso municipal basta para construir?
No necesariamente.
Las autorizaciones municipales en materia de uso de suelo y construcción no sustituyen las competencias ambientales que correspondan al Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
La Ley núm. 202-04 establece que la conservación de las áreas protegidas puede apoyarse en instrumentos como evaluaciones ambientales, estudios de impacto, auditorías, vedas, permisos y licencias ambientales.
Además, el actual régimen de ordenamiento territorial permite suspender actuaciones de construcción que se ejecuten sin las autorizaciones administrativas correspondientes o en violación de sus condiciones. El Reglamento de aplicación de la Ley núm. 368-22 contempla expresamente la suspensión inmediata de obras realizadas al margen de dichas autorizaciones, con respeto del derecho de defensa.
Por tanto, una licencia municipal no debería interpretarse como una autorización universal capaz de eliminar restricciones ambientales.
¿Y si fue un funcionario quien otorgó el permiso?
La existencia de un permiso tampoco elimina necesariamente la responsabilidad cuando ese permiso fue emitido ilegalmente.
La Ley núm. 64-00 contempla responsabilidad para funcionarios que, mediante acción u omisión, autoricen actividades o instalaciones capaces de producir daños al medioambiente infringiendo las normas aplicables.
Este punto es especialmente importante porque algunas construcciones ilegales no ocurren a escondidas. En ocasiones existe algún documento administrativo que aparenta autorizar la obra.
La pregunta entonces debe ser si ese funcionario tenía competencia, si respetó el procedimiento, si existía evaluación ambiental, si la categoría de protección permitía el proyecto y si se cumplieron las condiciones legales.
Un permiso contrario a una prohibición legal no necesariamente convierte en lícito aquello que materialmente estaba prohibido.
¿Puede un alcalde autorizar una construcción dentro de un área protegida?
La autoridad municipal tiene competencias urbanísticas y territoriales, pero esas competencias deben ejercerse respetando la Constitución y las leyes ambientales.
Un ayuntamiento no puede, mediante un permiso local, modificar los límites de un parque nacional ni dejar sin efecto las restricciones establecidas por la Ley núm. 202-04.
La Constitución establece precisamente que los límites de las áreas protegidas solamente pueden reducirse mediante una ley y con el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros de ambas cámaras legislativas.
Por tanto, ninguna autoridad administrativa ordinaria debería poder realizar indirectamente mediante una licencia lo que constitucionalmente exige una ley.
¿Puede ordenarse la demolición de una construcción ilegal?
Dependiendo del caso, las autoridades pueden disponer medidas dirigidas a detener la obra, corregir la ilegalidad y procurar la restauración ambiental.
La Constitución, en su artículo 67.5, exige a los poderes públicos no solamente sancionar el deterioro ambiental, sino también exigir la reparación del daño. (Wikisource)
En determinados supuestos, la restauración puede exigir retirar estructuras, rehabilitar terrenos, reforestar zonas intervenidas o adoptar otras medidas destinadas a recuperar el ecosistema.
Sin embargo, una demolición debe realizarse conforme al procedimiento legal correspondiente y respetando el debido proceso.
La protección ambiental no autoriza actuaciones arbitrarias de la Administración. Incluso frente a una construcción aparentemente ilegal, la autoridad debe motivar sus decisiones y respetar las garantías del afectado.
¿Qué pasa si la construcción existe desde antes de que el lugar fuera declarado área protegida?
Aquí el análisis cambia significativamente.
No puede tratarse de la misma manera una edificación construida legalmente antes de la creación del área protegida que una obra levantada después de establecidas las restricciones.
La Ley núm. 202-04 reconoce determinados derechos preexistentes de propiedad y la jurisprudencia constitucional ha señalado que la protección ambiental debe armonizarse con esos derechos.
Sin embargo, reconocer una edificación o propiedad preexistente tampoco significa que posteriormente puedan realizarse ampliaciones, nuevas construcciones o cambios de uso sin respetar las normas actuales.
Por eso siempre debe analizarse la fecha de adquisición, la fecha de construcción, la fecha de creación del área protegida y las autorizaciones existentes en cada momento.
¿Puede alegarse buena fe porque la persona compró sin saber que estaba dentro de un área protegida?
La buena fe puede ser relevante para determinar determinadas responsabilidades, pero no necesariamente elimina las restricciones que pesan sobre el inmueble.
Una persona puede haber comprado un terreno creyendo legítimamente que podía desarrollarlo. Sin embargo, si posteriormente se determina que el terreno forma parte de un área protegida, el régimen ambiental continúa siendo aplicable.
Aquí aparece nuevamente la importancia de la debida diligencia inmobiliaria.
Antes de comprar terrenos destinados a proyectos turísticos, residenciales o agrícolas en zonas ambientalmente sensibles, no basta con revisar el título. Debe investigarse la situación territorial y ambiental del inmueble.
La falta de esa investigación puede terminar convirtiendo una aparente oportunidad inmobiliaria en un activo prácticamente inutilizable para el proyecto originalmente previsto.
¿Quién responde si varias personas participaron?
En las construcciones ilegales complejas puede existir una cadena completa de participación.
Puede haber un propietario que aportó el terreno, una empresa que financió el proyecto, una constructora que ejecutó la obra, profesionales que la dirigieron, intermediarios que comercializaron unidades y funcionarios que emitieron autorizaciones irregulares.
El hecho de que existan múltiples participantes no significa que todos deban recibir automáticamente la misma responsabilidad.
Cada persona debe responder por su propia conducta y por el grado de participación que pueda demostrarse.
Precisamente por eso, las investigaciones ambientales modernas tienden a seguir no solamente la obra física, sino también documentos societarios, contratos, permisos, transferencias de dinero, decisiones corporativas y beneficiarios económicos.
¿Quién puede denunciar una construcción ilegal dentro de un área protegida?
La protección ambiental tiene una dimensión colectiva.
Los artículos 66 y 67 de la Constitución reconocen derechos e intereses colectivos relacionados con la protección del medioambiente.
La Ley núm. 64-00 también permite que ciudadanos y organizaciones presenten denuncias y actúen frente a hechos capaces de producir degradación o deterioro ambiental.
Esto significa que no necesariamente se requiere ser propietario vecino del inmueble para poner los hechos en conocimiento de las autoridades.
La afectación de un parque nacional, manglar, bosque protegido o cuenca hidrográfica puede comprometer intereses que pertenecen a toda la sociedad.
¿Qué debería investigarse antes de acusar a alguien?
Antes de determinar responsabilidades debería establecerse con precisión si el terreno efectivamente se encuentra dentro del área protegida, cuál es su categoría de manejo, qué usos están permitidos, qué plan de manejo resulta aplicable y qué autorizaciones fueron emitidas.
También debería analizarse quién era propietario en el momento de los hechos, quién promovió la obra, quién contrató a la constructora, quién financió el proyecto, quién dirigió técnicamente los trabajos y qué funcionarios intervinieron en los permisos.
Sin esa reconstrucción, existe el riesgo de perseguir únicamente al trabajador visible mientras permanecen fuera del expediente quienes realmente organizaron o se beneficiaron de la intervención.
La construcción ilegal puede tener muchos responsables, pero la responsabilidad debe individualizarse
Cuando aparece una construcción irregular dentro de un área protegida, resulta fácil concentrarse en el inmueble terminado y preguntar únicamente quién es el propietario.
Jurídicamente, la investigación debe ir mucho más lejos.
El propietario puede responder si promovió o permitió la intervención; la constructora, si ejecutó conscientemente una obra prohibida; los profesionales, si participaron dentro de las condiciones que generen responsabilidad; y los funcionarios, si emitieron autorizaciones contrarias a la legislación ambiental.
Pero ninguna de esas responsabilidades debería presumirse automáticamente.
Cada conducta debe ser probada de manera individual, respetando el principio de legalidad, la presunción de inocencia y el debido proceso.
Al mismo tiempo, tampoco puede aceptarse que una obra ilegal quede legitimada únicamente porque alguien obtuvo un título de propiedad o un permiso administrativo.
En las áreas protegidas, el derecho de propiedad convive con una función social y ambiental particularmente intensa. La Constitución y la Ley núm. 202-04 protegen estos ecosistemas precisamente porque su valor trasciende los intereses económicos de una persona o empresa determinada.
Por eso, ante una construcción ilegal en un área protegida, la pregunta correcta no es solamente “¿quién construyó?”. También hay que preguntar quién ordenó, quién financió, quién autorizó, quién sabía que estaba prohibido, quién se benefició y quién tenía el deber de impedirlo.
