Desarrollar un proyecto turístico bajo el régimen de incentivos fiscales de la Ley núm. 158-01 no significa que el proyecto quede liberado del cumplimiento de las demás autorizaciones exigidas por el ordenamiento jurídico.
Ese es el punto central de un criterio de la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, contenido en la sentencia núm. SCJ-TS-25-0318, de fecha 26 de febrero de 2025.
La decisión reafirma que la clasificación definitiva otorgada por el Consejo de Fomento Turístico (CONFOTUR) exige el cumplimiento de todos los requisitos legales y reglamentarios correspondientes. Entre ellos, cuando resulte exigible, se encuentra la licencia ambiental.
¿Qué ocurrió en este caso?
De acuerdo con la información publicada sobre la sentencia, CONFOTUR había otorgado la clasificación definitiva a un proyecto turístico.
Posteriormente, esa resolución fue cuestionada debido a que el proyecto no contaba con uno de los requisitos necesarios para obtener válidamente esa clasificación: la correspondiente licencia ambiental.
El asunto llegó hasta la Suprema Corte de Justicia mediante un recurso de casación.
La Tercera Sala rechazó el recurso y confirmó la nulidad de la resolución administrativa.
¿Por qué es tan importante la clasificación definitiva de CONFOTUR?
La Ley núm. 158-01 establece un régimen especial destinado al fomento del desarrollo turístico y contempla importantes incentivos fiscales para determinados proyectos que cumplen con las condiciones establecidas por la legislación.
Pero esos beneficios no operan simplemente porque una empresa declare que desarrollará una actividad turística.
El proyecto debe someterse al procedimiento correspondiente y acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos para obtener la clasificación.
La decisión de la Suprema Corte reafirma precisamente que esa clasificación no puede ser otorgada válidamente ignorando requisitos esenciales establecidos por la propia normativa.
¿La licencia ambiental es opcional cuando existe aprobación de CONFOTUR?
No, cuando la legislación aplicable exige dicha autorización.
Este es probablemente el aspecto más importante del criterio.
La aprobación de CONFOTUR y la autorización ambiental responden a ámbitos regulatorios diferentes.
Que un proyecto pueda ser considerado de interés turístico no significa automáticamente que se encuentre autorizado desde el punto de vista ambiental.
Por eso, obtener una autorización o clasificación administrativa no necesariamente sustituye las demás licencias, permisos y aprobaciones exigidas para desarrollar el proyecto.
¿Puede CONFOTUR otorgar la clasificación y dejar la licencia ambiental para después?
Según el criterio reseñado de la sentencia, la clasificación definitiva exige que se encuentren satisfechos los requisitos previstos por la Ley núm. 158-01 y su reglamento de aplicación.
La licencia ambiental fue considerada en el caso como un presupuesto indispensable para la validez del acto administrativo.
Por tanto, no se trataba simplemente de una formalidad que pudiera completarse posteriormente sin afectar la clasificación otorgada.
La ausencia del requisito incidía directamente sobre la legalidad de la resolución administrativa.
¿Qué ocurre si la Administración otorga el beneficio de todos modos?
Aquí entra en juego otro aspecto interesante de la decisión.
La nulidad no se produjo simplemente porque posteriormente hubiese cambiado una disposición relacionada con el proyecto.
Según la reseña de la sentencia, la Suprema Corte consideró que existían requisitos esenciales ausentes desde el momento de emisión del acto.
Esto conecta el caso con el régimen de validez de los actos administrativos establecido por la Ley núm. 107-13 sobre los Derechos de las Personas en sus Relaciones con la Administración y de Procedimiento Administrativo.
El artículo 14 de esa legislación establece el régimen aplicable a la invalidez de los actos administrativos.
La cuestión, por tanto, no era solamente ambiental.
También era un problema de legalidad administrativa.
Tener una resolución administrativa no significa que esta sea intocable
Este caso permite recordar una regla importante del derecho administrativo.
Una resolución emitida por una institución pública disfruta de determinados efectos jurídicos, pero eso no significa que quede automáticamente protegida frente al control jurisdiccional.
Si el acto fue emitido sin cumplir requisitos esenciales establecidos por la legislación, su validez puede ser cuestionada ante la jurisdicción correspondiente.
La Administración también está sometida a la ley.
Un ejemplo práctico
Imaginemos una empresa que proyecta desarrollar un complejo hotelero y solicita acogerse a los beneficios fiscales previstos por la Ley núm. 158-01.
El proyecto obtiene una resolución favorable de CONFOTUR.
Sin embargo, para las características específicas del proyecto era necesaria una licencia ambiental y esta nunca había sido obtenida.
La existencia de la resolución de CONFOTUR no necesariamente subsana esa ausencia.
Si la licencia constituía un requisito indispensable para obtener válidamente la clasificación definitiva, el propio acto administrativo que concedió el beneficio puede quedar expuesto a una declaración de nulidad.
Ese es precisamente el riesgo jurídico que esta jurisprudencia pone de manifiesto.
¿Significa esto que todo proyecto turístico necesita exactamente los mismos permisos?
No.
Los requisitos dependerán de la naturaleza, ubicación, características y alcance del proyecto, así como de las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.
Por eso, antes de estructurar una inversión turística bajo el régimen de incentivos fiscales, resulta indispensable identificar todas las autorizaciones necesarias.
No basta con analizar únicamente la Ley núm. 158-01.
Pueden existir obligaciones ambientales, municipales, inmobiliarias, urbanísticas, societarias y administrativas que deban cumplirse de manera concurrente.
¿Qué pasa con los incentivos fiscales ya concedidos?
La sentencia pone de relieve un riesgo particularmente importante para los inversionistas.
Cuando la clasificación que sirve de fundamento a determinados beneficios fiscales presenta un vicio de legalidad, puede cuestionarse la propia base administrativa sobre la cual fueron reconocidos esos incentivos.
Por ello, la debida diligencia de un proyecto turístico no debería comenzar después de obtener CONFOTUR.
Debe realizarse antes de solicitar la clasificación definitiva.
¿Qué deberían verificar los desarrolladores turísticos?
Antes de asumir que un proyecto puede beneficiarse definitivamente del régimen de la Ley núm. 158-01, resulta prudente comprobar el cumplimiento integral de los requisitos exigibles.
Esto incluye determinar si el proyecto necesita autorización o licencia ambiental, verificar su situación inmobiliaria, revisar las autorizaciones correspondientes y confirmar que la documentación presentada ante CONFOTUR refleja la verdadera situación jurídica del proyecto.
Una aprobación obtenida sobre un expediente incompleto puede generar posteriormente un problema mucho mayor que el retraso inicial de completar correctamente los requisitos.
La confianza en la Administración tampoco elimina el principio de legalidad
Puede surgir una pregunta razonable: ¿qué ocurre con el inversionista que recibió una resolución favorable de la propia Administración y confió en ella?
Ese tipo de situación puede plantear discusiones sobre seguridad jurídica, confianza legítima y responsabilidad administrativa.
Sin embargo, el criterio reseñado deja clara una cuestión previa: la Administración no puede válidamente conceder una clasificación definitiva prescindiendo de requisitos esenciales establecidos por la ley.
El principio de confianza legítima no debe confundirse con un derecho a conservar indefinidamente un acto contrario al ordenamiento jurídico.
Una sentencia relevante para el desarrollo turístico dominicano
La sentencia SCJ-TS-25-0318 tiene importancia más allá del proyecto específico que originó el litigio.
Represente una advertencia para desarrolladores, inversionistas, asesores y para la propia Administración:
los incentivos fiscales son beneficios sometidos al cumplimiento de condiciones legales.
La clasificación de CONFOTUR no funciona como una autorización universal para desarrollar un proyecto turístico.
Cuando la legislación exige una licencia ambiental, esta debe formar parte del cumplimiento regulatorio correspondiente.
Y si un acto administrativo concede beneficios sin que estén satisfechos requisitos esenciales para su emisión, el hecho de que la propia Administración haya aprobado el proyecto no impide que posteriormente los tribunales controlen su legalidad y declaren su nulidad.
En materia de inversión turística, obtener el incentivo es importante. Obtenerlo cumpliendo correctamente todos los requisitos es lo que permite construir sobre una base jurídicamente segura.
